鼓励能否激发更强的生育意愿，仍然存疑。
二孩的生育，给一些家庭也带来了不小的压力。图/视觉中国
近日，辽宁省政府出台文件表示，将完善生育家庭税收、教育、社会保障、住房等政策，探索对生育二孩的家庭给予更多奖励政策，完善计划生育奖励假制度和配偶陪产假制度等，成为第一个提出鼓励生育政策的省份。
此举的背后，是自2016年全面放开二孩政策实施两年多来，中国出生人口数远不及预期的尴尬。
有专家预计，随着人口出生率的不断降低，将有更多的地区效仿辽宁，加入鼓励生育的行列。他们认为，当前中国的人口政策已经走到面临重大调整的关口，如不及时调整，人口下降很可能将成为阻碍中国经济发展的重大因素。
生育意愿下降
中国自2016年1月1日起，开始实施全面放开二孩政策。当年，全国出生人口为1786万，比2015年多出生131万人，成为2000年以来出生人口最多的年份。但这一增势并没有得到延续。
据国家统计局数据，2017年全国出生人口1723万人，比2016年减少了63万。在这1700多万新生儿中，有超过一半都是二孩，一孩的比例只有四成多一点。与2016年相比，二孩的人数增加了162万，一孩则减少了249万。
北京大学经济学院教授苏剑分析，一孩的生育主体是80后、90后，一孩比例下降，说明中国新生代的生育愿望已经很弱，同时这一类育龄妇女人口数也在大幅度下降。这意味着在目前的人口政策下，中国人口出生基本上不具备可持续性，未来中国的出生人口还将继续快速下降。
针对二孩数有所增加，苏剑认为，目前二胎增加主要是70后、80后妇女抢生的结果。这类抢生应该集中在二孩政策放开后的两三年，此后这类生育行为将消失。因此，2018年或者最晚2019年，二孩数量将大幅度减少。
苏剑的观点得到了不少学者的认可。他们认为，2016年出生人数突然上升很可能是一次性的，因为等待生育第二胎的夫妇在政策改变后马上利用了该政策。但随着上述群体生育意愿的集中释放，二孩的数量会出现明显的下降。
陕西省统计局日前发布报告称，2017年该省生育二孩妇女近八成为25~34岁的育龄妇女，但随着时间推移，未来几年这部分育龄妇女的生育意愿逐渐释放后，新进入这部分年龄组的育龄妇女人数逐渐减少，二孩出生人数也会下降。
人口大省河南的情况也非常类似。该省统计局的分析报告显示，2017年全省二孩出生人数首次超过一孩。未来几年河南省人口发展的基本特征是人口总量缓慢增长，人口出生率逐年下降，老龄化进程加快，劳动力资源所占比重逐年下降，人口红利将逐渐减弱。
中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员王广州领导的课题组，曾承担了原国家卫计委委托的“单独二孩”“全面二孩”政策影响预判研究工作。他告诉《中国新闻周刊》，“二孩政策实施以来，二孩出生人数在预期内，但新生儿的总数却低于预期。”
王广州说，这主要是由于一孩生育率下降过快造成的。“总的来看，二孩出生数量的增加和一孩出生数量的减少，二者相抵，造成总和生育率提升不明显。”
全面放开二孩后，第二年出生人口数就出现下降，生育率远不如预期，这出乎很多人的预期。“谁也没料到老龄化会来得这么快，现实比以往预估的更严峻。”北京大学社会学系教授陆杰华分析，政策决策者和生育群体思维方式的差异，是造成落差的重要原因。
“改革开放40年，除了促进经济发展，也带来生育观念的改变。部分年轻人已经改变了生育观，不认为孩子多了是一件好事，在观念上对生一个孩子或者不婚、裸婚、同性婚都更加包容。”陆杰华说。
这位社会学者认为，社会经济发展也在不断影响生育意愿。“比如抚育孩子的成本越来越高，一二线城市的高房价，都成为生育上一个不可逾越的鸿沟。此外，大部分年轻人具有多样性的人生目标，人生目标多元了，不见得就认为生孩子或者多生孩子是其必经的事情。社会保障体系的逐渐完善，也使得过去养儿防老观念逐步弱化。”
在王广州看来，生育意愿下降，不是单一政策问题，而是多项因素造成的。这些因素包括随着育龄妇女受高等教育等原因，不断推迟生育年龄，或者生育二孩意愿降低。此外，像房价、教育支出等因素导致的高养育成本，也使得生育意愿下降。
他表示，人口生育率下降，本身属于社会发展趋势和规律的表现，生育率快速下降会导致人口老龄化程度快速提升，从长期看会导致非常突出的人口结构性问题。因此，如何适应社会经济发展变化，制定和完善相应的配套政策，显得比较迫切。
出台鼓励政策
事实上，在辽宁省之前，全国多个地方已经出台了多项鼓励生育的政策。
比如，天津市提出对符合二孩政策的职工增加30天生育津贴；湖北宜昌按照“限额内报销”办法，“对合法生育第二个及以上孩子的对象，以县市区为单位，落实住院分娩基本生育免费服务，城区按每例2500元标准，并适时调整”；湖北仙桃全面实施基本生育免费服务，对符合政策家庭，生育二孩可获1200元补助。
其中，最具代表性的是新疆石河子市。为鼓励生育二孩，今年6月，石河子市对原来的鼓励政策进行了升级，又出台了5项新政策。这些新政策包括：二胎产假延长至98天；产假工资按用人单位上年度职工月平均缴费工资计发；产前检查算作劳动时间；可请产前假两个半月，工资按80％计发；可请哺乳假3个月至1年，不影响晋级、调整工资并计算工龄。
而在之前，石河子市已经为生二孩的家庭提供了一大波“福利”。比如，生育二孩的家庭，可领取顺产500元／户、剖宫产1000元／户的住院分娩补助。此外，在二孩0-3岁期间，每户还将给予适量奶粉补贴。
“从怀孕前后，到孕产期、产后，甚至到孩子进入小学，都能享受到相应的免费服务与照料。”石河子市人口与计划生育委员会相关工作人员在接受当地媒体采访时说。之前他们经过调研发现，对于是否要二孩，除了经济方面的考量外，很多家庭更主要的顾虑，是没有时间和精力去照顾第二个孩子，“这些政策就是为了解决广大家长的后顾之忧”。
7月5日，辽宁第一个从省级层面提出了鼓励生育的政策。这些政策包括推进生育保险和基本医疗保险合并实施，完善计划生育奖励假制度和配偶陪产假制度。同时，鼓励雇主为孕期和哺乳期妇女提供灵活工作时间安排及必要的便利条件等。
根据规划，辽宁省的目标是把生育率从2015年的0.9，提高到2020年的1.4、2030年的1.8。
不少学者认为，这一政策是辽宁人口形势发展的必然。
“生育率更低、老龄化更严重、流动外迁加剧等问题，都集中体现在这一个过去计划经济时期国营企业发展较好的省份上。”王广州在接受《中国新闻周刊》采访时表示，辽宁的现状只是当下中国的一个缩影，未来各地可能都会出现这种情况。
另据媒体报道，目前国家卫健委正在组织专家，研究在全国施行奖励生育的可能性，测算对不同孩次家庭给予奖励所能带来对刺激生育的不同效果。据悉，这项研究预计将在今年年底完成，届时可能上报有关部门。
如何鼓励生育？
世界各国的经验表明，降低生育率比较容易做到，但要提升生育率却要难得多。中国该出台什么样的政策鼓励生育，已经成为学界和舆论讨论的焦点话题。
针对目前各地已经出台的鼓励政策，就有舆论认为，这些福利主要集中在延长产假、生育补贴等方面，仍属于“小恩小惠”，如果不能从根本上解决影响生育意愿的难题，生育率难以得到提高。
比如说，托幼问题是广大家庭普遍关注的问题，二孩政策实施以后，相当一部分家庭想生不敢生，就是担心孩子生出来以后没有人照顾。据相关研究测算，托幼问题如果得到妥善解决，二孩的出生率会提高8个百分点左右。
全国政协委员、原国家卫计委副主任王培安在今年全国两会前接受记者采访时表示，国家有关部门正在加紧进行调查研究，将制定国家婴幼儿（主要指0-3岁）发展的规划，制定行业标准，制定推动和支持婴幼儿事业发展的政策措施，预计今年年内能够出台。
还有一些学者认为，除了兴建托儿所、提供各种生育福利之外，最根本、最重要的政策，是直接的财政补贴以及减免税收。
北京大学光华管理学院教授梁建章就提出，对于普通家庭来说，如果不通过财政补贴的手段降低生育成本的话，人们是不会多生的，只有真金白银人们才会提高他们的生育意愿。
在梁建章看来，每个国家用于补贴有孩子家庭的财政补贴占GDP的比例，和这个国家的生育率成正相关。“世界其他国家都给了GDP的1％~5％，奖励生育真正比较成功的北欧国家，给了GDP的5％。所以中国很有可能至少要用GDP的2％~5％来奖励生育，才能把生育率提升到一个相对比较好的水平。”
当前中国的GDP是80万亿元，5％就是4万亿元。这是一个非常大的数字，但梁建章认为，如果分摊到中国两亿多的孩子，每个人每年也就只有一万多元。“我们知道大城市抚养小孩的成本远远高于这个数字，所以这个数字说起来多，但是其实不多，我们真的需要这么大的奖励力度，才能提升一部分人的生育意愿。”
个税优惠也被认为是提高生育意愿的有效政策之一。南开大学人口与发展研究所教授原新在接受《中国新闻周刊》采访时说，“如果把个人个税的起征点按照家庭收入情况征收的话，就是很好的支持政策。例如，一位先生的太太不工作，两个孩子在抚养，挣2万的工资，4个人一平均，起征点5000元不用交税了，但是现在要养家就要交完税后养家。”
今年6月，全国人大公布了个人所得税法修正案草案（征求意见稿），提到“子女教育支出”一项的扣除。不过，草案并未对“子女教育支出”做详细说明。
中国人口与发展研究中心副研究员黄匡时曾专门向全国人大递交过报告，建议减免个税，鼓励生育。
他对《中国新闻周刊》说，比如每抚养一个孩子或每赡养一个老人，征税的最低标准可以提高1000元，实际赡养老人的子女享受税收减免；针对孩子的税收减免，夫妻双方共享，单亲家庭享受全部额度。
此外，还有声音呼吁实行“全面放开三孩”政策。今年全国两会期间，全国人大代表、广东国鼎律师事务所朱列玉就提交了放开三孩的议案。他认为，只有这个办法才能使人口稳中有升。
朱列玉在议案中写道，“中国生育率低于更替水平已达二十余年，如不尽快调整人口政策，增加人口，中国将会进入低生育水平国家，故建议尽快全面放开三孩政策。”
事实上，在不少学者看来，面对新的人口发展态势，渐进式地调整计划生育政策直至最后全面放开生育，已是一种必然的选择。
全面放开生育？
改革开放后，中国的人口政策几经变化。1982年9月，计划生育被定为基本国策，同年12月正式写入宪法。“晚婚、晚育，少生、优生”成为社会生活的常态。
2011年11月，全国各地全面实施“双独二孩”政策；2013年12月，一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的“单独二孩”政策依法启动实施；2016年1月1日，正式放开“全面二孩”。
但从实际效果看，历次的生育政策调整并未改变人口发展的基本趋势，出生率偏低、老龄化加剧问题日益突出。
根据世界银行数据，2015年中国总和生育率为1.62，不仅低于全球平均水平2.45，甚至还低于高收入经济体的1.67。2017年，中国新生婴儿数比2016年少了63万。与此同时，全国劳动年龄人口占比也从2016年的65.6％下降到64.9％，人口红利不断减少。
近年来，随着人口形势的不断变化，中国的计划生育政策要不要彻底放弃，改而实行全面放开的生育政策，一直是政府、学界与民间普遍关注和讨论的一个焦点问题。
今年6月，中央党校国际战略研究所副所长周天勇就在人力资源和社会保障部主管杂志《中国人力资源社会保障》上，发表了一篇题为《全面放开生育刻不容缓》的文章，呼吁调整现有的人口政策。
文章说，目前中国人口呈现出生率下降、出生规模下降、 生育率下降、老龄化程度上升、经济主力人口萎缩的“三个下降、一个上升、一个收缩”格局，前景不容乐观。
在周天勇看来，未来5年，中国青年人口将减少3000万左右，经济主力人口收缩较大。中国有可能呈现出更快的老龄化速度，甚至要比日本、韩国和中国台湾等国家和地区更快，比例更高。老龄化加快，将使经济增长放缓压力进一步加大，养老金负担会越来越严重，财政和金融体系的压力和风险也不断加大。
面对严峻的形势，周天勇认为，“对生育了二胎的家庭，应适当给予个人所得税退税，从而达到鼓励生育的目的”。此外，“由国家兴办义务托儿所和幼儿园，以降低和消除生育要放弃工作的机会成本”。
近日，关于全面放开生育政策的讨论越来越多。
但与此同时，也有学者对全面放开生育后，究竟会对中国未来的社会经济发展产生什么样的影响表示担忧。
对外经济贸易大学公共管理学院教授李长安就认为，一方面，全面放开计划生育能不能遏制出生率下降的趋势很难讲，因为世界各国的经验证明，人口趋势一旦形成，想要扭转相当困难；另一方面，这很可能会对全国人口结构产生重大的影响。因此，在全面放开计划生育政策的同时，还必须未雨绸缪，加强对人口发展趋势的科学预测，建立和完善人口变化对经济社会发展带来冲击的预防体系。
