公证体制改革改不动，是因为不愿改 ——专访司法部律师公证工作指导司副司长施汉生

插图|王对对

公证体制改革改不动，是因为不愿改

——专访司法部律师公证工作指导司副司长施汉生

《中国新闻周刊》记者|霍思伊

8月17日，就公证体制改革的相关问题，《中国新闻周刊》专访了司法部律师公证工作指导司副司长施汉生（正司局长级）。

不改革无异于“慢性自杀”

中国新闻周刊：司法部部长张军曾说：“从2000年提出公证机构行政转事业的改革任务到现在，17年过去了，全国居然还有将近三成的公证机构仍保留在行政体制这个‘襁褓’中。”这17年来改革难以推动的主要原因是什么？

施汉生：正如张军部长指出的那样，行政体制公证机构“改不动”的原因有以下几个方面：首先，是司法行政机关不愿改。因为“管办合一”有利益因素在里面，公证机构的人财物都直接插手干预。

其次，是公证机构不想改。拥有双重身份，既是公证员，又是行政干部，很安稳。改制之后有压力，适应不了。说到底是“既要帽子、又要票子”，脚踩两条船，企图“两头占”，什么也不愿丢。

另外，也不仅仅是司法行政机关不放权，或有公证机构不愿意改的情况，也有的是因为改革所需要的配套政策不到位，这与当地编办、财政、人社等部门不无关系。无论如何，正如张军部长所指出的，影响改革进程的固然有客观因素，但主观方面思想认识问题是主要原因。

实际上，2000年公证体制改革的方案中也提出了一些政策和措施，但是基于上面提到的几个原因，一些地方不愿推、推不动、推走样，造成了改革的不彻底。所以一些地方即使发一些文件，也是不痛不痒、不解决实质问题，其核心就是公证处的自主权无法落实。

前一时期公证机构行政改事业，一些地方改成了“收支两条线”，没有优化激活公证机构应有的活力，这就需要他们在新一轮的改革中，继续优化事业体制公证机构创新，以改革作为驱动力，用好用足政策，避免“完不成预算，下不保底，超额创收，没有奖金”的情况出现。

实践表明，实行灵活机制的事业体制公证机构或者合作制公证机构，公证事业都有较大的发展，服务能力和发展活力明显更强，发挥的作用更大。所以，张军部长直言：公证体制改革早改早受益，不改无异于“慢性自杀”。

中国新闻周刊：今年司法部、中央编办、财政部、人社部发布的《关于推进公证体制改革机制创新工作的意见》，跟以前的文件相比有什么不同？

施汉生：四部委《意见》与前几年出台的政策相比，更加明确了公证体制改革和机制创新的方向，提出的各项改革配套措施也更加具体和可操作。

在行政体制公证机构转为事业体制方面，《意见》一是明确了在2017年底前，现有行政体制公证机构全部改为事业体制。二是从机构、编制上给予充分保障。行政体制公证机构改为事业体制时，可以新设事业单位，原有行政编制通过置换的方式核拨事业编制，原使用的行政编制由机构编制管理部门收回统筹使用，其中政法专项编制由中央编办商司法部，统筹用于加强司法行政系统重点急需领域工作力量。这是我们争取来的一个非常好的政策。

三是在人员安排上，是继续做公务员还是做公证员，由他们自主决定。改革中具有公务员身份的公证员，选择留在司法行政机关工作的，保留其公务员身份及工资、福利和养老、医疗保障待遇，选择留在改革后的公证机构工作的，执行事业单位人事管理办法和岗位绩效工资制度，不保留公务员身份。

四是财政保障上，对改革为公益类事业单位的公证机构，按照事业单位分类改革有关政策规定，提供相应的经费保障。

在类别细分上，我们鼓励更多的公证机构划入公益二类，争取更加灵活的运行机制，为公证机构发展注入更多的活力。

目前看，公益一类公证机构因为不能收费可能不保，差额拨款的公益二类又缺少灵活的分配激励机制。因为如果只把公证处当成一般的事业单位，工资不如公务员，还和其他事业单位没有差别，公证人员就会缺乏积极性。

所以，我们要在二类的基础上进一步深化和优化，比如在这个文件里提出创新编制管理制度，对划入公益二类的公证机构实行备案制，这是本次政策的一个亮点。就是允许公益二类的公证机构根据自身发展和工作需要合理确定人员编制，只需进行编制备案，不需要编制审批。相当于只配置事业单位的户头，但是不占国家的编制和财政拨款。备案制目前只在公立医院、高校等少数领域试点，这次把公证机构也纳入其中，也是编制管理的创新举措。

推进合作制试点必须既积极又稳妥

中国新闻周刊：现在对合作制公证处的发展是什么态度？既然实践已经证明合作制公证处的效率比事业体制和机关体制公证处都高，是不是可以大范围试点，甚至全面铺开？

施汉生：目前，全国有20家合作制公证处试点机构。2016年度，这20家公证机构办证量占全国公证机构办证总量的5.1%，业务收入占全国公证机构业务总收入的4.5%，资产规模从组建时的2300多万元增至2亿9千多万元。厦门鹭江公证处从试点之初2001年6月的3名公证员，发展到目前公证员加科研团队近300人，至去年底共办证54.5万件，业务红火。而15年来接到的投诉一共17起、复查57份公证书、撤证34份、补证2份，复查撤证率为万分之零点六，涉诉案件无一败诉、无一赔偿。

总体来看，合作制试点公证机构在队伍发展、业务增长、资产积累等方面都有显着的增长，取得了实实在在、有目共睹的业绩。

《意见》指出，要积极稳妥推进试点；坚持高标准、高起点，在具备条件的地区，可以设立合作制公证机构；合理确定合作制公证机构的设立条件，积极探索创新公证机构组织形式，建立与市场经济体制相适应、按市场规律和自律机制运行的公证机构，进一步增强公证工作活力。

这里所谓的“高标准、高起点”，指的是它的发起人素质要高，要有担当的精神，业务上要精专，政治上要过硬。我们考虑合作制公证处里要建有党支部，自始做好党建工作，确保发展方向不走偏。

目前，司法部正在制定《关于推进合作制公证机构试点工作的意见》，不日即将下发。这个试点《意见》将对设立合作制公证机构的指导思想、设立条件、设立程序、合作制公证机构的组织形式、议事规则和权利义务、机构管理的各个方面作出明确要求，尤其是在人们比较关心的方面做出规定，比如公证处内部的分配机制、如何准入和退出、质量监管等。对于合作制公证机构更加明确的管理规则，司法部也将在下一步研究出台。

合作制公证机构运作的经验不够成熟，所以推进合作制试点必须既积极又稳妥，一哄而上容易生乱，达不到试点初衷和目的。当然，合作制公证处的一些配套的措施目前还不完全，有些问题在法律上还没有完全界定下来。所以我们提出一个省（区、市）先设几个试点，过一两年以后在对试点经验进行总结、视情安排。

合作制实际上也只是阶段性的一种探索。今后，肯定是要按照市场规律和自律机制来大力推进公证制度改革发展的。公信力是公证行业安身立命之本。目前而言，我们在思想准备、人员素质、管理规范和规则等方面都还不完全成熟，可以说还没有准备到位，因此我们只能走试点模式，抓紧试验总结。

中国新闻周刊：“案多人少”也是公证行业面临的一个主要问题。改革中还会有一些公证员选择回机关，会加剧人才的短缺。如何解决这一问题？

施汉生：现在我们要有前瞻性，当公证处出现公证员年龄老化、返聘、依靠公务员兼办（证）这些问题时，就要提前考量，及时补充工作人员。不能等到前任公证员离职，公证处面临缺人处境时再想着补充。

法国每6000人设一个公证人事务所，意大利是每8000人设一个，而我国的公证员只占十万分之零点几的比例。

改革过程中，会有部分公证员选择回机关，一些地方公证处就可能出现人手不足问题。对此，许多地方实行两至三年的过渡期政策，由选择回机关、具有公务员身份的公证员继续办理公证业务，同时抓紧招聘新的执业公证员。

司法部也要求各地树立“一盘棋”思想，有组织地选派改革搞得早、搞得好的地方的公证处副主任甚至主任，到刚刚改制的地方的公证处去挂职、支援，从管理上带、业务上带、方法上带、理念上带。同样，新改革的地方，也可以选派主任、副主任、公证员到改革搞得较好的公证处去挂职、见习。

另外，我们还在考虑从政策上鼓励改革搞得好的公证处，去相对落后的地方办分支机构或者合作办公证处。

个别公证人员工作不够负责

中国新闻周刊：过去，行政体制的公证处所承担的赔偿责任是属于国家赔偿，公证机构改制为民事主体后，承担赔偿的钱从哪里出？

施汉生：公证机构既然作为民事主体，就应当按照法律规定独立承担民事责任。具体到赔偿责任，目前实施的是公证责任保险与公证赔偿基金共同组成公证赔偿体系，公证责任保险先行，公证赔偿基金补充。

一方面，根据《公证法》规定，公证机构应当参加公证执业责任保险。公证责任保险是公证机构在依法履行公证职务时，因工作过错给公证当事人或利害关系人造成的直接经济损失，依法应当承担公证赔偿责任的，在属于公证责任保险合同规定的范围内，由保险人对公证机构应当承担的民事赔偿金额及有关费用给予补偿的一种保险制度。

另一方面，根据国务院批准的《关于深化公证工作改革的方案》，公证行业建立了公证赔偿基金。公证赔偿基金是专门用于偿付公证责任赔偿费用的专项基金。公证赔偿基金实行统一提取，分级管理，集中使用、专款专用的原则。由中国公证协会统一负责公证赔偿基金的管理工作。

下一步，我们要在进一步触及利益上做文章，就是要在制度设计上，改变目前公证职业责任保险费率是全国统一标准的不合理做法，加大公证机构、公证员的失信违法成本。公证员执业情况与公证员个人利益挂钩要有正相关性。

前不久，在处置上海某公证处公证员唐某某私自篡改公证文书、造成当事人较大经济损失的案件中，不仅对公证处及其负责人进行了行政处分、行业惩戒，而且将公证员唐某某犯罪线索移送公安机关处理，并由杨浦区公证处向其追偿了19.5万元的赔偿责任。

对于履职不当的公证员，《公证法》和《公证员惩戒规则（试行）》都进行了明确的规定，同时，各地有关部门还会根据具体情况追究公证员的党纪、政纪、法纪责任。

对于公证员的“退出”制度，《公证法》第42条已明确吊销公证员执业证书的情形和条件。今年内，司法部还将研究制定出台《公证执业投诉处理办法》，加强公证执业动态化即时管理。比如发现错证、假证要第一时间汇报，这是义务。然后顶格处理、严肃处理。

中国新闻周刊：司法部部长张军说，近期出现了一些违法公证的个案、系列案，教训很深刻。这些案件主要发生在什么领域？为什么会出现这些案件？在制度上需要怎么完善，比如如何避免不认真核实就出公证书的问题？

施汉生：近期，北京、内蒙古、上海、湖北、山西、云南、甘肃等地陆续出现一些违法公证个案、系列案，主要发生在当事人运用欺诈手段骗取公证书，并且使用骗来的公证书达到他们的不法目的。比如，采取“假当事人真证件”或者“假当事人假证件”的手段，在公证机构办理处分房产的委托公证，再持委托公证书到银行、房屋登记管理等单位和部门进行房产抵押、出售，在房屋实际权利人不知情的情况下将房屋处分，实际权利人合法权益受到侵害。

出现此类案件的原因，一方面是社会上的不法分子利用公证程序制度实现他们的违法目的；另一方面是个别公证人员质量观念淡漠，工作不够严谨、细致、负责，对风险的发现和防范意识不到位。

针对这一问题，司法部近日出台了《关于公证执业“五不准”的通知》，就严肃公证执业纪律，加强公证工作管理，确保公证质量等工作提出了具体严格要求，划出执业纪律红线。

《通知》明确提出，不准为未查核真实身份的公证申请人办理公证，不准办理非金融机构融资合同公证，不准办理涉及不动产处分的全项委托公证，不准办理具有担保性质的委托公证，不准未经实质审查出具公证书。“五不准”措施从制度上将避免不认真核实就出公证书的问题。

行政改事业必须年底前完成

中国新闻周刊：按照目前这个改革时间表，各地要拿出改革方案报到司法厅，9月底前司法厅研究汇总呈报司法部。今年年底前，行政体制公证处都要改革到位。你觉得这个任务能够按时完成吗？

施汉生：这是必须完成的任务，而且无条件。各省、自治区、直辖市如果在年底没有及时完成的话，你们这个司法厅（局）的主要负责人要向省（区、市）政府和司法部作出书面说明，甚至要接受社会各界的监督。

目前各地都在进行统一思想、层层传导压力、压实压紧责任的工作，许多地方逐级签订职责明确的责任书。我个人对年底前完成公证机构行政改事业抱有充分信心。

中国新闻周刊：各地公证处发展的水平不一，公证改革如何做到因地制宜，而不“一刀切”？

施汉生：目前行政改事业任务较重的省份有8个，包括：湖北83家、湖南77家、河北76家、河南73家、广西71家、江西68家、新疆67家、四川51家。

我国幅员辽阔，地区经济、文化诸多方面的差异很大，公证工作所处的环境条件也不例外。十七年来公证体制改革之所以滞缓，也总有主客观复杂的因素。有鉴于此，推进改革的目标、方向一致的前提下，我们强调要因地制宜，不搞“一刀切”。

比如，年底前各地必须完成行政改事业，而有条件、有主动性的，则要求马上改、尽快尽早完成；根据经济发达、公证证源等条件，基层公证处可以选择全额保障、公益二类（差额拨款）或者自收自支不同类型的事业单位；没有条件的，首先要将体制转换为事业性质，而有条件的地方，则要顺势而为、继续深化事业体制公证机构改革，包括创新编制管理制度、完善财务管理和分配激励机制、落实公证机构自主权等，以激发、增强公证工作活力。

再比如，着眼公证制度顶层设计和公证机构新组织形式的探索，要求各地都要开展数量不等的扩大合作制公证处试点；在对待人员去留问题上，强调要执行好“老人老办法、新人新办法”的有关政策，区别对待、妥善安置，确保队伍稳定，等等。

哈尔滨全国公证工作会议之后1个月时间里，31个省（区、市）和新疆生产建设兵团都召开了司法厅（局）党委（党组）会议、公证改革推进会，研究制定切实可行、措施有力的落实方案。16个省（区、市）与编制、人事、财政、税务等部门进行了沟通协调。湖北、湖南、广西、宁夏一些地方司法厅（局）一把手赴点督察指导。

截至8月20日，全国行政体制公证机构数量已从去年底的894家减至810家。

中国新闻周刊：在推进公证机构改革方面，下一步的工作重点是什么？

施汉生：除了行政改事业必须年底前完成外，下一步推进公证体制改革创新机制的重点有两个。一个是深化事业体制公证处改革，激活优化事业体制公证机构工作机制，增强公证发展活力。

另一个重点，就是推进（扩大）合作制试点，为新的、符合公证行业特点的组织形式进行必要探索。司法部的要求是在既有20家的基础上，已经有试点的省（区、市）要增加2至3个，没有的则要提出方案，落实2至3个试点；各地推进（扩大）合作制公证处的试点方案要在10月底前上报司法部核准。★

本文首发刊载于《中国新闻周刊》总第818期
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