造成北京城市发展问题的深层次原因是功能太多，尤其是像东、西城区这样的 首都功能核心区，空间范围本来就不大，中央政务服务功能和历史文化名城保护功能 就已经足够支撑这个区域的发展，完全没有必要去构建“大而全”的经济体系。 推动东、西城合并，建立中央政务区，就是要厘清首都功能核心区的 城市功能，破解因功能过度集中造成的“大城市病”
北京城市规划展览馆里的城市模型。图｜CFP
当前是设立中央政务区难得的历史机遇
——专访北京国际城市发展研究院院长连玉明
《中国新闻周刊》记者|蔡如鹏
有关北京将设立中央政务区的猜测，让连玉明再次成为媒体追逐的对象。作为北京市知名的城市问题专家，连玉明率先公开提出了设立中央政务区的构想。
他认为，随着北京市行政副中心的建设和行政功能的逐步疏解，东、西城功能高度重合，分设两区面临重复建设、重复投入、重复消耗问题，再单独设区已经意义不大。同时，分设两区的行政体制，对于历史文化名城的整体性依然会造成严重影响和体制制约。
2015年中央将京津冀协同发展上升为国家战略后，连玉明认为，这为北京老城重组提供了难得的历史机遇。
在他看来，老城重组的意义已不再局限于北京，还在于与城市副中心、雄安新区共同形成“一核两翼”的首都空间战略布局，进而推动京津冀协同发展和以首都为核心的世界级城市群建设。
“2010年的行政区划调整是不彻底的”
中国新闻周刊：你是国内较早提出设立中央政务区的学者。你是什么时候产生这个想法的？从酝酿到提出，中间经历了哪些过程？
连玉明：2010年原东、西、文、武合并为东、西城区的时候，我就开始关注首都核心区功能优化整合问题，对四区合并后首都核心区功能优化整合的作用和效果进行了持续跟踪研究。
2013年，我们参与了北京新机场临空经济区的规划研究工作，基于首都经济圈战略，提出北京城市内部功能要以临空经济区规划建设为契机，进行新一轮优化重组，包括首都核心功能区强化中央政务功能、围绕北京新机场建设强化区域性服务中心功能等思考。
2014年初，习近平总书记明确将京津冀协同发展上升为国家战略，2015年4月，中央政治局正式通过《京津冀协同发展规划纲要》，在中央的新要求和京津冀协同发展的新形势下，北京城市内部功能优化重组显得尤为迫切。
在此期间，我们承担了北京市西城区“十三五”规划纲要的编制工作，随着研究的不断深入，越来越感觉到2010年的行政区划调整是不彻底的，没有从根本上破解一些阻碍北京城市发展的深层次问题。
一是行政区划调整后的东、西城两区存在功能高度重复的问题，重复规划、重复建设、重复投入、重复消耗等问题比较突出；二是行政区划调整后的东、西城两区仍然没有摆脱既要搞服务又要搞经济的矛盾，导致北京中心城区非首都功能仍在不断聚集，“大城市病”愈演愈烈；三是行政区划调整后，北京城市空间结构没有得到真正的优化，资源没有实现在更大范围内的优化配置。虽然东、西城区与原崇文、宣武区域一定程度上实现了均衡发展，但从全市范围来看，南北发展不均衡的态势没有根本改变。
基于上述研究与思考，2015年，我在《首都核心功能与中央政务区建设》一文中明确提出，再次对东、西城区的行政区划进行调整，建立中央政务区才是从根本上解决这些问题的举措，这一举措无论对于解决北京自身的发展问题，还是对于京津冀协同发展都具有重大意义，并通过市政协等渠道向北京市委市政府提出了相关研究成果和思路建议。
中国新闻周刊：你提出设立中央政务区的初衷是什么？
连玉明：2014年2月26日，习近平总书记在北京调研时，明确了“四个中心”的首都城市战略定位，提出把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都的目标。建立中央政务区的初衷，就是要在根本上解决北京城市发展中的深层次问题，疏解北京非首都功能，破解“大城市病”，服务于落实首都“四个中心”城市战略定位和国际一流的和谐之都建设。
造成北京城市发展问题的深层次原因是功能太多，为了实现北京的城市战略定位和发展目标，疏解非首都功能将成为未来一段时间北京的首要任务。尤其是像东、西城区这样的首都功能核心区，空间范围本来就不大，中央政务服务功能和历史文化名城保护功能就已经足够支撑这个区域的发展，完全没有必要去构建“大而全”的经济体系。
推动东、西城合并，建立中央政务区就是要厘清首都功能核心区的城市功能，将不符合区域定位的功能疏解出去，形成与中央政务服务功能相适宜的功能，破解因功能过度集中造成的“大城市病”，使中央政务区成为建设国际一流的和谐宜居之都的核心载体。
“设立首都特区不符合我国的法理基础”
中国新闻周刊：关于设立中央政务区，你有哪些具体的方案？
连玉明：我们经常提到的案例是美国的华盛顿特区，它不但是美国的政治中心，还是美国的文化中心之一，集中了９所高等院校、国会图书馆、华盛顿歌剧院、国家交响乐团、肯尼迪艺术中心、国家艺术博物馆、自然历史博物馆、宇航博物馆等文化设施，也是着名的旅游城市，正是这些与其定位相适宜的功能，造就了一个环境优美、生态宜居的城市。
当然，我们建立中央政务区，并不是要建一个像美国华盛顿特区、澳大利亚首都特区那样的首都特区。美国和澳大利亚是联邦制国家，这种首都特区的行政设置比较适用。但设立首都特区不符合我国行政区划设置的法理基础，容易给京津冀区域本来就比较复杂的行政协调增加更大的难度，还会削弱北京未来作为京津冀世界级城市群中心城市的实力。
建立中央政务区比较现实的路径，应该是进一步推进东、西城合并，建立专门服务于中央和国家的政务中心区，成为一个以中央政务服务为主导功能的首都核心功能区。
设立中央政务区的关键，是要建立与中央政务区相匹配的体制机制。一是建立首都财政体制。弱化中央政务区经济功能，取消经济考核指标，实施收支“两条线”和预算制管理，根据目前东、西城两区的财政支出情况，核定财政支出基数，编制中央政务区财政预算，确定合理、稳定的增长机制，财政支出专项用于城市管理、环境建设、社会治理、改善民生、维护稳定、历史文化保护等重点工作。
二是完善北京历史文化名城保护体制。整合两区各自独立的历史文化名城保护委员会，统筹东、西城历史文化名城保护规划、修缮等工作，将北京老城区作为整体进行保护，将首都的传统文脉作为北京建设世界级城市群中心城市的根基。建立中央政务区文化资源统筹发展机制，统筹布局区域的文化资源，推动文化创新重要承载区建设，提升区域文化在世界范围的影响力，推动北京全国文化中心建设。
三是探索首都城市治理体制。从城市管理到社会治理再到安全稳定，运用大数据理念、方法和技术倒逼政府改革，重塑治理体系，提升服务能力。在城市管理和社会治理领域，同样发挥好市场和社会的力量。积极探索建立与特大城市可持续发展相适应的安全稳定体制机制，维护首都安全稳定发展大局。
东西城合并，现在的条件和时机更加成熟
中国新闻周刊：在整个京津冀协同发展战略中，你认为中央政务区应该与北京城市副中心、雄安新区如何分工？
连玉明：2015年《京津冀协同发展规划纲要》发布，提出“多点一城、老城重组”。这里的“老城重组”就是指优化调整东、西城行政区划。中央政务区原则上应保留东、西城行政区划面积，不增不减为宜，推动东、西城内部功能重组。以简政放权为导向优化重组行政管理部门，力求构建“小政府、大社会”的行政管理格局。强化中央政务区功能，加强历史文化名城和古都风貌整体保护，探索建立首都财政体制，进一步明确首都核心区功能。
北京城市副中心在京津冀协同发展格局中，是京津冀指挥前移的桥头堡。北京是京津冀协同发展的核心，也是世界级城市群的核心，这就要求北京必须树立“群主”意识，以带动京津冀协同发展为己任。京津冀协同发展是新时期的“平津战役”。
通州是北京唯一与天津、河北都接壤的区，地处京津经济带轴心和环渤海经济圈中的核心枢纽部位，是北京面向京津冀的门户。把指挥所设在通州，就是要更好地发挥桥头堡的作用，就是把京津冀协同发展的指挥前移，更加凸显战略地位。
新设立的雄安新区本质上是首都功能拓展区。雄安新区不同于一般意义上的新区，其定位是承接北京疏解出的与全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心无关的城市功能，包括行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所等，是完善和拓展首都功能的功能拓展区。
因此，雄安新区既不是“首都副中心”，也不是“陪都”，而是与中心城区、北京城市副中心互补发展的城市功能新区，承担着优化“大首都”功能布局的功能。不同于中央政务区，雄安新区在集中承载非首都功能疏解的同时，还承担着打造新增长极、支撑京津冀全面崛起的重要经济功能。
中国新闻周刊：有分析认为，从北京市上报给党中央、国务院的《北京城市总体规划（2016-2030）》送审稿看，北京很可能会合并东、西城区，设立中央政务区。对此，你有何评价？
连玉明：我认为合并是必然方向，而且应该尽快推进，2016年错失了一次很好的时间节点，因为2016年是“十三五”规划实施的第一年，但是这项工作并没有纳入“十三五”规划中。当然，现在的条件和时机相比而言更加成熟，主要表现为三个方面。
一是中央明确首都“四个中心”城市战略定位和京津冀协同发展格局基本形成，为建立中央政务区提供了很好的时机。中央进一步明确了首都的功能定位，推动东、西城合并，强化中央政务服务功能，弱化中心城区的经济功能，符合中央要求，将得到中央的大力支持。
《北京城市总体规划（2016-2030）》提出，将构建“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构。“一核”就应该把东、西城作为首都承载政治、文化和国际交往中心功能的核心区域。如果能借这次机会，把东、西城区合并、设立中央政务区纳入新修编的总规就顺理成章了。
二是四区行政区划调整的实践探索，为建立统一的中央政务区积累了经验。2010年7月在行政区划调整之初，北京就确定了行政区划调整要遵循“调整区级、街道不动、深入细致、平稳有序”的基本工作思路。
这些工作思路和工作原则被证明是有效的，确保了行政区划调整的顺利开展。经过多年实践探索，现在的东、西城区可以说逐步进入稳定发展的时期。这些经验为进一步推进东、西城合并，建立中央政务区奠定了现实基础。
三是建立中央政务区有利于北京从既要做好服务，又要发展经济的矛盾中解脱出来。通过建立中央政务区，探索建立与之相适应的首都财政等体制机制，将地方政府从既要做好“四个服务”，又要发展经济的矛盾中解脱出来，着力于做好“四个服务”。在北京探索发展新目标、新机制、新路子过程中发挥示范带动作用，从而带动整个北京城市发展的转型。★
本文首发刊载于《中国新闻周刊》总第812期
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